Экспертное обсуждение: парламентский контроль за сектором безопасности

Представляем вашему вниманию текстовую версию видеодискуссии «Парламентский контроль и участие общественности в деятельности Жогорку Кенеша».

В экспертной встрече принимали участие Мирлан Жеенчороев - депутат ЖК КР, член Комитета ЖК по правопорядку, борьбе с преступностью и противодействию коррупции; Алмамбет Шыкмаматов - депутат ЖК КР, член комитета ЖК по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и регламенту ЖК; Тимур Шайхутдинов - сопредседатель Общественного объединения "Гражданский союз"; Нуридин Нураков - юрист Общественного объединения "Гражданский союз". Модератор дискуссии - Азамат Тынаев.

Азамат Тынаев:

- Добрый день, уважаемые гости! Мы сегодня собрались для того, чтобы обсудить очень интересную тему «Парламентский контроль и участие общественности в деятельности Жогорку Кенеша».

Мирлан Канатбекович, что такое гражданский контроль? Для чего он нужен?

Мирлан Жеенчороев:

- Добрый день! Что такое парламентский контроль? В самом словосочетании говорится, что это контроль парламента. Как одна из ветвей власти, законодательная, осуществляет свои контрольные функции за исполнительной ветвью власти, зачастую за правительством, ее членами, органом, ведомствами, которые входят в состав правительства. Парламент – представительный орган, который обладает законодательной инициативой и принимает законы. Природа контрольной функции парламента заключается в контроле того, чтобы реализуемые нормы, правила, порядок соответствовали тому, что определено в законе.

У парламента есть очень много инструментов, которыми он пользуется, начиная с депутатских запросов, заканчивая проведением правительственного часа и правительственного дня по определенным вопросам. Есть специальные органы парламента, то есть комитеты Жогорку Кенеша, которые имеют полномочия по предварительному изучению вопроса, введению контроля за исполнение тех законов, которые были приняты парламентом.

Кроме этого, есть такой инструмент, как проведение депутатского расследования. В 90-ые годы с созданием парламента были образованы депутатские комиссии по изучению вопросов, которые относятся к контрольным полномочиям парламента. Как уже говорилось, парламент - представительный орган. Соответственно все те нормы, которые заложены в законе, их реализацию, прежде всего, нам дают избиратели. То есть их правильность и неправильность. Осуществляя свои полномочия, парламент спрашивает у правительства о реализации требований граждан.

Раньше в качестве инструмента у парламента была возможность давать толкование принятым законам. Сейчас этого полномочия нет, сейчас комитеты могут давать разъяснения по тем вопросам, которые не имеют силу закона как раньше. Но при этом сегодня комитет имеет и право, и возможность осуществлять свои контрольные функции по исполнению отдельных видов законов, то есть создавать рабочие группы, привлекать независимых экспертов, экспертов с госорганов.

К примеру, наш комитет создал рабочую группу и изучал деятельность государственной регистрационной службы в 2016 году. Рабочая группа отработала справедливо, был выявлен ряд нарушений законов, в частности, нарушения относительно закона по противодействию коррупции, проведению государственных закупок. По итогам, эти материалы были отправлены для дачи юридической оценки в генпрокуратуру и в правительство по приведению нормативных правовых актов в соответствие. Было возбуждено ряд уголовных дел по закупкам, по другим вещам, были предприняты меры административного характера, такие как вынесение выговоров и отстранение от занимаемых должностей. Это один из ярких примеров парламентского контроля.

Азамат Тынаев:

- Нуридин, хотелось бы спросить у вас, как у независимого юриста, с точки зрения законодательства, оно создает ли условия для эффективного парламентского контроля, и как этот процесс выглядит глазами гражданского сектора?

Нуридин Нураков:

- Мы изучали этот вопрос со стороны гражданского общества, основа, конечно же, является Конституция КР. Одна из функций парламента – контроль за принятыми решениями парламента, это не только законы, но и постановления ЖК. Механизм первоначально был заложен в 2004 году, то есть был принят Закон о порядке осуществления контрольных функций Жогорку Кенешем Кыргызской Республики. Но, к сожалению, этот закон был забыт. В этот закон вносились изменения два раза, в 2007, в 2011 году.

Но все основные контрольные функции и нормы, которые осуществляет ЖК, заложен в другом законе, в законе о регламенте ЖК. В данном законе устанавливает определенную форму. Там в принципе довольно большие механизмы, рычаги. То есть это не только контроль за исполнением законов, но и как отметил Мирлан Жеенчороев, это другие механизмы, как заслушивание отчетов министерств, заслушивание отчетов других центральных государственных органов.

Особый статус имеет аппарат Омбудсмена, который осуществляет парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека. Парламентские расследования, запросы, слушания, выездные заседания, то есть таких механизмов довольно-таки много. В то же время, Межпарламентский союз, который объединяет 170 парламентов мира, рекомендуют принимать отдельный закон. Он у нас есть, но он у нас противоречив. Довольно-таки много противоречий между законом и регламентом и с другими законами.

Очень много отраслевых вещей заложено в законах о статусе депутата, счетной палате, противодействию коррупции и других законов. Получается так, что, когда ЖК принимает законы, в своем постановлении указывают тот или иной комитет, который этот контроль должен осуществлять. Но наш парламент только начал развиваться. А для развития, для проведения контроля, расследования нужна очень хорошая правовая база. Потому что основа должна быть законность. Если у нас нет процедуры по проведению парламентского контроля, то многие вещи можно обжаловать. К примеру, если произошла нарушение в решении парламента.

Другой принцип – принцип невмешательства, в этом должно быть отличие от того же надзора, где есть определенная функция принуждения. Многие путают понятия мониторинг и оценка выполнения закона. Я думаю, сейчас тот момент, когда правовую основу можно заложить, создать методику, систему, которую можно дальше запускать и обрабатывать процесс. Потому что нет тех же критериев оценки.

В целом, у нас в законодательстве нет понятия, что значит парламентский контроль. То есть каждый депутат, отдельно взятый юрист могут оценивать его по-своему. Думаю, это дело времени. У «Гражданского союза» есть предложения. Сейчас мы начали работать с Комитетом по борьбе с преступностью и с Комитетом по конституционному законодательству, чтобы на примере двух комитетов поработать над этими механизмами.

Азамат Тынаев:

- Алмамбет Насырканович, как же все-таки с качественной стороны вы можете оценить состояние парламентского контроля? Насколько он эффективен?

Алмамбет Шыкмаматов:

- Парламентский контроль на сегодня осуществляются на основе двух нормативных актов – Конституции и Регламента работы Жогорку Кенеша. На сегодняшний день перед парламентом стоит задача по усовершенствованию законодательной базы. Мы должны как можно скорее разработать и принять закон о парламентском расследовании. Чтобы не было размытых понятий, чтобы мы не дублировали фискальные органы, прокурорский надзор, мы должны четко определить регламент и порядок парламентского расследования. Как оно осуществляется? В какие сроки? Кто отчитывается? Какие права есть и каких нет? Где начало? Где конец? Где красная линия? То есть в каких моментах они переходят за черту.

На сегодняшний день только регулируются вопросы о регламенте. Кроме того, в регламенте у нас есть еженедельная процедура по четвергам с 9 до 11, где обсуждаются разные вопросы в рамках парламентского контроля. Но он у нас очень сырой, и я выступаю оппонентом этого механизма. Потому что это чистейшей воды популизм, каждый говорит о проблемах, но ни один из вопросов не решился еще. Популизм, где нет решения вопроса, вызывает недоверие к парламенту.

Можно использовать пример развитых стран, где укрепился парламентаризм, парламентский контроль. К примеру, мы заранее за полгода будем знать расписание заседаний, в рамках которого каждую неделю будем поднимать вопросы каждого отдельно взятого министерства. То есть если в первую неделю будет Министерство здравоохранения, то вторую Министерство образования и так далее. А следующий круг наступит через полгода. Таким образом, популизма станет меньше, потому что разговаривать будем конкретно по определенному предмету. Сегодня же, если кто-то про арык говорит, кто-то про сено, а кто-то про правопорядок. Результата – нет, избиратели обратной связи не чувствуют и теряют доверие. Поэтому мы должны совершенствовать регламент, принять закон о парламентском расследовании и нарабатывать опыт.

Мы создаем регламенты, депутатские комиссии, где нет отрегулированного четкого механизма. Но все же должен сказать, что эффекты есть. Например, [выявлено, что] при реконструкции исторического музея было своровано 118 миллионов сомов, в Нарынском каскаде было использовано в три раза дороже, чем есть на самом деле. То есть примеров много, где парламентское расследование доводило до конца. Такие дела правоохранительный орган не сможет спустить на тормоза, потому что это находится на общественном контроле. А на общественный контроль все это вывело парламентское расследование. Поэтому мы планируем усовершенствовать законодательную базу. Парламентский контроль – очень сильный механизм для исполнения законов. То есть это обратная связь законодательной деятельности. Законы принимаются, соответственно их надо контролировать от имени народа, на основе мандата, который народ нам доверил.

Азамат Тынаев:

- Тимур, мы знаем менталитет нашего общества. Знаем насколько широкий круг интересов нашего общества, у каждого свои представления и требования. При это немногие граждане задумываются, что они, как избиратели, могут контролировать ЖК. Поэтому я прошу об этом поподробнее рассказать.

Тимур Шайхутдинов:

- На самом деле мы можем гордиться. На просторах Центральной Азии в Кыргызстане наиболее развитое гражданское общество, у нас идет становление парламента, как института. Да, не все идеально. Да, у нас есть недостатки в плане того, что в полной мере парламент не смог занять ту функцию, которая прописана по Конституции. Мы видим, что иногда исполнительная власть берет больше, иногда президентская власть берет больше, чем должна.

Но в целом, государство наше взяло поэтапный путь к построению правого государства, где парламент будет занимать самое ключевое место. Тоже самое с гражданским обществом. Отдельные элементы общественного контроля уже появляются. Например, мы сейчас видим, что Фейсбук – становится инструментом, который оказывает положительное влияние на деятельность депутатов, чиновников разных уровней. Государство все больше реагирует на те или иные запросы людей через интернет.

Мы уже ставим вопрос, как помочь парламенту выполнять ту функцию, которая уже заложена, но в полной мере не реализуется. В том числе и функция парламентского контроля. Что касается вашего непосредственного вопроса, конечно, именно общество должно быть самым ключевым мерилом того, что правильно, а что – нет. Общество тоже должно осуществлять контроль, но не только в целях критики, безусловно, а в целях – корректировки действия парламента, чтобы через парламент корректировать действия исполнительной власти.

Наша организация готова оказать помощь, потому что мы видим, что парламентский контроль в полной мере не реализуется, так как должно быть и есть в других странах с успешной парламентской демократией. Мы видим, что нет системности в оценке принятых законов. Очень важно, чтобы законы не только принимались, но и отслеживалась их эффективность. То есть, меняется ли жизнь людей благодаря этому закону или же все остается на бумаге.

То же самое - механизм оценки эффективности государственных структур. Мы знаем, что раз в год Жогорку Кенеш принимает отчет правительства и соответствующих министерств о том, какую работу они проделали и выносится решение - удовлетворительно или нет. Опять же на основе чего? Должен быть ясные критерии, индикаторы, чтобы минимизировать фактор политических предпочтений. Если этого нет, то сегодня за одного министра отдают свои голоса 105 депутатов, а завтра 105 голосуют против него. И непонятно на основании чего, ведь должны быть ясные основания.

Что касается законов. Наша организация активно работает по вопросам профилактики правонарушений в Бишкеке и регионах Кыргызстана. Есть такой закон, который так и называется: «О профилактике правонарушений КР». Хороший закон, но наша практика, наша работа, работа наших партнеров показывают, что этот закон во многом остается декларативным. На практике профилактика правонарушения как была сферой деятельность только милиции, так и остается.

Другие субъекты, такие как местное самоуправление, институты образования, гражданское общество, такие институты как общественно-профилактические центры работают в этом направлении очень слабо, кто-то вообще не работает. Соответственно, мы здесь тоже можем оказать помощь. Мы выявляем ситуацию на местах, мы ее анализируем, передаем депутатам - профильному комитету, и ждем от депутатов, чтобы были внесены соответствующие изменения в законе, либо каким-то образом повлиять на то, чтобы исполнительные власти начала исполнять закон.

Мы видим, что такие депутаты как Мирлан Канатбекович, Алмамбет Насырканович, председатель Комитета по правопорядку, борьбе с преступностью и противодействию коррупции Наталья Никитенко заинтересованы в том, чтобы механизм заработал. С тем, чтобы мы, гражданское общество, предоставляли объективную информацию, на основе которой, мы надеемся, депутаты будут принимать соответствующие решения.

Следующий вопрос, оценка. Должны быть определенные критерии эффективности всех ключевых министерств, в том числе правительства. То есть насколько министерство выполняет решение парламента, насколько выполняют государственные программы, насколько наша страна движется вперед. По итогам этой оценки, депутаты смогут выносить соответствующие решения.

Последнее, что хотел бы добавить, в конечном счете от нас, от граждан Кыргызстана. Если мы будем требовать, каждодневно говорить не только о недостатках, но и предлагать альтернативы. Если мы будем на следующих выборах задавать вопросы депутатам о проделанной работе. И если работа с их стороны не была проделана, то будем голосовать за других. В таком случае у нас в стране будет и парламентский контроль, и эффективный парламент.

Мирлан Жеенчороев:

- Парламентский контроль является одним из инструментов, который вышел из теории, из науки. В Конституции мы для себя определили основные ветви власти. Для системы сдержек и противовесов, чтобы не было перекосов, контрольная функция является важным инструментарием для проведения этой политики. Соответственно, закон, как и человек, не является идеальным. В связи с этим мы должны брать лучшие практики, которые у нас можно имплементировать у себя. В Великобритании, например, в одном из древних парламентов, по дням даже количество законов определено, инициатива за депутатом, он может рассматривать н-ное количество законопроектов. Работает целый научно-исследовательский институт, где сначала разрабатываются, а потом парламент принимает. Все это делается во избежание популизма.

Мы же, в свою очередь, каждые три года имеем тенденцию по внесению изменений по ряду конституционных законов. Я думаю, в свое время, когда парламент превратился в некий принтер популистских законов, в конституции не было такой нормы, как предварительное одобрение со стороны правительства. То есть без указания источника финансирования принимались многие законы, поэтому и оставались декларативными, с самого начала были мертворожденными. На данный момент народ принял решение, которое закреплено в Конституции, о том, что перед тем как принять закон, надо совместно с правительством найти источник финансирования. Конечно, это не имеет отношение к некоторым рамочным законопроектам, по которым мы определяем принципы.

Парламентский контроль необходим, прежде всего, для избирателя, для реализации его наказов, для определения его мотивации на следующих выборах. Если парламентские партии и член парламента не реализуют свои права, которые указаны в Конституции и не используют имеющиеся инструментарии, не действуют через омбудсмена, через счетную палату, через контрольные функции над исполнительной ветвью власти, то у избирателя есть самый важный инструмент – не избирать его или эту партию на следующих выборах.

Социальные конфликты должны решаться цивилизованно, в рамках законодательства, внутри стен парламента, с участием гражданского общества. Мы должны запомнить одну вещь: если конфликты не лишаются в парламенте, то народ и гражданское общество имеют полное право вынести ее на улицу. Это должны понимать, как президент, как парламент, как судебная власть, так и исполнительная власть. Во избежание таких явлений каждый депутат и парламент в целом, должны осознавать, что реализация контрольных функций может стать тем фактором, который может обеспечить безопасность и движение вперед.

Конечно, есть проблемы с механизмами, есть противоречия. Поэтому вместе с гражданским обществом мы должны вырабатывать эти механизмы. У нас, в парламенте за последние годы выработалась очень хорошая практика сотрудничества. Меняется восприятие относительно гражданского общества. Если раньше кто-то мог думать, что в НПО очень много крикливых людей, то сегодня есть осознание, что в НПО есть профессионалы, которые любят свое дело и дают независимую оценку. При этом не имея политических пристрастий. Поэтому я думаю, совместное участие поможет устранить недостатки в механизмах реализации парламентского контроля.

Журналисты - четвертая ветвь власти, они тоже являются сильнейшим инструментарием в реализации парламентского контроля. Несмотря на тренд в мире, связанный с fake (фальшивыми) новостями, есть и очень хорошее рациональное зерно. То есть все те вещи, которые происходят в государстве, решения, которые принимаются в госорганах, должны быть транспарентны. На данный момент несогласие общества с принятым решением можно быть замечено в социальных сетях. Как показывает жизнь, все это влияет на работу как парламента, так и правительства.

Азамат Тынаев: Там, где нет конкуренции, там развитие невозможно. Этот постулат в полной мере относится к Кыргызстану и к нашей политической системе. Вы, дорогие зрители, как избиратели, являетесь социальными заказчиками в адрес народных избранников. Если мы будем политически грамотными в таком понятии, как парламентский контроль, бороться за него, помогать депутатам, развязывать руки ЖК, чтобы этот инструмент парламентского контроля применял эффективно, то мы превратимся в развитое государство. Спасибо вам, дорогие гости! До новых встреч!

Данная передача создана Центром политико-правовых исследований в рамках проекта "Продвижение правозащитных аспектов в деятельности органов внутренних дел Кыргызской Республики через развитие независимых форм контроля и исследований", реализуемого ОО "Гражданский союз" при поддержке Фонда "Сорос - Кыргызстан".